FUNDEB: pra além da maquiagem
Juca Gil
Estamos mais uma vez no olho do furacão da tramitação de uma proposta de emenda constitucional (PEC) para alterar peças fundamentais da educação brasileira. Neste caso, substituir o Fundef pelo Fundeb. Muitos de nós, que defendemos já há alguns anos os princípios que levaram à proposição do Fundeb, ficamos satisfeitos em termos a oportunidade de implementar em breve as mudanças que tanto sonhamos. No entanto, foi com grande pesar que assistimos o Governo Lula enviar ao Congresso Nacional a PEC 415.
A primeira decepção se dá porque a PEC está atrasada temporalmente, sendo oficializada no meio de seu 3º ano de gestão e, é claro, os debates que em tese ocasionaram o atraso não deixarão (e nem podem deixar) de ocorrer, de novo, no Poder Legislativo. Segundo, porque a PEC é mal intencionada em vários aspectos, representando injustificada regressão de concepção educacional, como na exclusão deliberada das creches, e cria novas armadilhas financeiras de forma escancarada, como na prevista “redução permanente de outras despesas”. Por fim, a proposta do governo é extremamente tímida, pois, se atém às superficialidades. Para além do texto “enxuto” e genérico (pelo menos no que interessa à União), sua principal fragilidade está em não ousar chegar ao âmago dos problemas educativos. E é especialmente em relação ao debate sobre a profundidade das mudanças que o Fundeb trará que este texto visa contribuir.
Consensos? Parciais, mas importantes
Antes de tratar de questões outras, elenco aqui alguns pontos que considero serem consensos da maioria dos atores sociais envolvidos com o debate do Fundeb quanto aos problemas e às insuficiências da PEC 415:
Claro que estes “consensos” não são e nem serão absolutos. Por exemplo, duvido que algum dia um ministro da fazenda – de qualquer partido – concorde com a indexação de 10% para a participação da União. Duvido também que os governadores (e seus secretários de educação, através do CONSED) topem a inclusão das creches; ao menos enquanto os impostos próprios dos municípios estiverem de fora do fundo... Já a inclusão destes impostos, por outro lado, será combatida com todas suas forças por prefeitos e pela UNDIME. É melhor dizer que as propostas listadas acima são majoritárias junto às entidades congregadas através da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o que já é bastante expressivo e pode levar a várias vitórias.
O fundo do Lula é mais fraco do que o de FHC
É desnecessário dizer que se os pontos citados anteriormente “emplacarem” o Fundeb será muito, mas muito melhor do que a frágil proposta inicial. No entanto, elas ainda não tocam em questões mais profundas e, porque não dizer, basilares, da educação brasileira. É fato que não podemos ter a expectativa de que mudanças constitucionais, por melhor e mais amplas que elas sejam, resolverão todas as mazelas existentes. No entanto, há aspectos que não deveriam ser negligenciados ou considerados como secundários. Talvez seja o momento de, finalmente, ousarmos, sem medo de ser felizes, quanto à organização educacional, procedendo as alterações na estrutura geral do Estado, na inter-relação entre os entes federados e na gestão democrática dos assuntos públicos.
Quando se diz que a PEC 415 é tímida pode parecer provocação barata. Mas alguns fatos talvez revelem o sentido exato do que se quer expressar. Por exemplo, a PEC que depois de aprovada ficou conhecida como Emenda Constitucional (EC) 14, do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), foi bem mais ousada que a proposta da gestão Lula. Senão vejamos:
Pode-se supor que os tucanos foram mais demagogos, afinal, não cumpriram quase nada do que prometeram no que tange às atribuições da União. Pode-se supor também que os petistas, tomados de uma certa modalidade de “realismo” preventivo, preferiram não se comprometer, rebaixando o discurso. Porém, para um governo que se elegeu como promessa de fortes mudanças, a PEC 415 é um vexame, afinal, repete os tucanos em vários pontos, como nos 60% para remuneração e os 10 anos de vigência plena e é muito pior quanto à explicitação do arrocho financeiro.
Tramitação: cuidado com a segunda “carta branca”
Quando da implantação do Fundef muitos deputados, encantados com a novidade e com as promessas maravilhosas decantadas pelo governo federal, ajudaram a aprovar sua PEC. Depois, mais afoitos ainda por vê-la implantada, acreditaram cegamente no Palácio do Planalto e aprovaram, com incrível agilidade, a lei de sua regulamentação[2]. Devemos refletir se, com relação ao Fundeb, não se corre o risco de cometer o mesmo erro e termos que, à semelhança do Fundef, implantarmos uma política cheia de furos que terá que ser logo em seguida alterada.
No que tange especificamente à tramitação tenho duas afirmações que visam provocar um pouco mais o debate:
1) Duvido que o Fundeb seja implantado em 2006
Apesar do governo querer, dos movimentos desejarem e os deputados concordarem em tentar fazer o Fundeb valer em 2006, penso ser difícil que isto ocorra. O congresso não costuma ser tão rápido assim, o governo não está com essa bola toda para ‘apressar’ o seu andamento e o assunto está longe de ser simples e consensual.
2) Sou contra o Fundeb ser implantado em 2006
Em especial quem defende a implantação gradual do Fundeb tem que ser coerente. Não se pode querer que uma decisão em novembro / dezembro seja implantada em janeiro – ainda mais quando é do porte de um Fundeb. Sim, o Brasil tem pressa de mudanças, mas não podemos defender o atropelo, colocando em risco inclusive os aspectos positivos que a política potencialmente trará. Leis orçamentárias já estarão prontas, as redes dimensionadas, os professores contratados, em muitos lugares as matrículas já estarão feitas; mudar o direcionamento dos recursos neste período parece insensato.
No mais, o ponto crucial do Fundeb vai ser definido quando da discussão da lei de regulamentação, com suas minúcias, que sequer estão em pauta até o momento (início de novembro), o que pode ser fatal para quem pretende acumular vitórias neste processo. Na correria para implantar talvez fiquemos sem sapatos, meias e muitas outras coisas que farão falta ao longo da caminhada que se pretende iniciar. Quem esperou até agora pode esperar um pouco mais e garantir um melhor delineamento da proposta. Só para ilustrar: apesar das creches terem o apoio explícito dos movimentos sociais, prefeitos e deputados, eu deixaria minhas barbas de molho. Quando o assunto for discutido no Senado, onde a influência dos governadores tende a ser maior, penso que a história pode mudar. Assim, não descartaria a hipótese de um veto presidencial... Por fim, acho que senadores, governadores e o presidente estarão mais ‘sensíveis’ a questões como esta no início do ano que vem (março / abril), pois é um ano eleitoral.
Mudanças na concepção de gestão e financiamento
Depois de listar os “consensos”, os problemas da PEC 415 e algumas questões acerca da tramitação da PEC, elenco aqui algumas idéias “antigas” que deveriam ser resgatadas com o intuito de fazer do momento de passagem entre o Fundef e o Fundeb uma possibilidade de aprofundamento da estrutura estatal de modo mais profundo, assim como de modificação de sua relação com a sociedade, fortalecendo, em especial, a democracia. Entre estas propostas estão a criação do Sistema Nacional de Educação, a regulamentação do regime de colaboração, o estabelecimento de 10% do PIB como meta de investimento nacional em educação, a reestruturação do Conselho Nacional de Educação, o resgate dos planos estaduais e municipais de educação, por exemplo.
1. Sistema Nacional de Educação
Logo após o último processo constituinte, foi dado início aos trabalhos para a reformulação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Já em suas primeiras versões os legisladores apontavam para a necessidade de criar um Sistema Nacional de Educação, no entanto, devido a diversas injunções políticas esta proposta foi retirada das versões seguintes e não figurou no texto final. Passados os anos é patente que as desigualdades regionais não diminuem, assim como a qualidade do ensino não foi alterada de forma substancial.
É urgente a instituição de instrumentos que contribuam para a ação integrada, assim como para a articulação dos diversos sistemas estaduais, municipais e federal de ensino. Após a LDB, a instituição de sistemas, em especial dos municipais, tornou maior a autonomia das administrações das redes de ensino. No entanto, como efeito colateral, isto veio a aprofundar a já existente pulverização dos trabalhos educativos. Basta analisar superficialmente os programas e projetos propostos e implantados pelos sistemas para perceber que vários se sobrepõem numa mesma cidade ou região, ao mesmo tempo em que há temas e problemas carentes de intervenção pública.
Temos hoje três âmbitos de sistemas: Federal, Estaduais e Municipais. O Sistema Federal de Ensino abrange exclusivamente os estabelecimentos e órgãos da rede administrada diretamente pela União, assim como parte do sistema privado. É forçoso reconhecer que deixamos vazio o espaço para discussão, elaboração e implementação de propostas que interliguem e aproximem as unidades federadas, subsidiando e incentivando a troca de experiências, os intercâmbios, a ampliação de consórcios, convênios e acordos entre os Estados, assim como entre os Municípios.
A constituição de um Sistema Nacional de Educação é condição indispensável para que, respeitando a autonomia dos entes federados, possamos seguir no caminho de erigir uma nação tanto sem desigualdades regionais quanto sem fossos separando cidades e regiões de um mesmo Estado.
Um Sistema Nacional de Educação integraria a União, os Estados e os Municípios, a educação básica e a superior, a rede pública e a privada. Poderia ainda congregar os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os Ministérios Públicos, as ONG’s, os organismos internacionais, não mais de forma pontual, como ocorre atualmente, mas de modo contínuo. O Sistema Nacional de Educação organizaria debates através de conferências e congressos, assim como manteria instâncias democráticas de interlocução, como Fóruns e Conselhos, proporia e formularia políticas, avaliaria os trabalhos educativos, acompanharia e subsidiaria a elaboração de planos nacionais, regionais, estaduais e municipais de educação.
Enfim, no momento em que estamos criando um instrumento contábil e financeiro para integrar toda a educação básica, através do Fundeb, o Brasil precisa criar também a contrapartida político-administrativa para consubstanciar uma nova forma de organizar suas redes de ensino. O Sistema Nacional de Educação seria o catalisador de todas as forças do país em prol do bem comum e do trabalho coletivo.
2. Regime de colaboração
A idéia seria retomar nas ADCTs a proposta de um prazo para sua regulamentação. A justificativa é que, no contexto do Sistema Nacional de Educação, a ausência do regime de colaboração atrapalha a configuração dos trabalhos conjuntos entre Estados, Municípios e União.
3. 10% do PIB para a educação
A intenção seria resgatar o debate sobre a meta de ampliação dos gastos educacionais em relação ao PIB, sob o argumento de ser uma das condições indispensáveis para viabilizar os recursos necessários ao Fundeb. Eis uma chance para o governo Lula provar que é diferente de FHC.
4. Conselho Nacional de Educação e Fundeb (CNE)
Colocá-lo como órgão colegiado responsável por acompanhar o Fundeb, visto que o conselho exclusivo do Fundef é inócuo. No mais, seria combatida a duplicidade atual e seria uma boa oportunidade para democratizar este órgão que, aliás, também não foi alterado pelo governo Lula e mantém a mesma estrutura e funcionamento herdados de FHC. O CNE poderia ser incumbindo, inclusive, dos cálculos de valores-mínimos / aluno/ano e da discussão sobre o custo-qualidade, por exemplo.
5. Planos Estaduais e Municipais de Educação
Poderia ser retomado nas ADCTs a proposta de um prazo para sua elaboração assim como delegar a estes a deliberação sobre as prioridades dos diferentes sistemas quanto à expansão e propostas de melhoria de qualidade.
6. Planos de Carreira implantados
Retomar nas ADCTs um prazo para que estes entrem em vigor, enquadrando todos os trabalhadores da educação. Além de trazer os trabalhadores não docentes para estes planos, poderia se aproveitar a oportunidade para forçar que estes sejam desengavetados, como ocorreu em muitos lugares, onde foram aprovados mas não estão vigorando.
7. Número de alunos por sala
Citar, quando for mencionada a qualidade do ensino no Fundeb, que ao menos as quantidades máximas de alunos por sala devem ser incluídas como fator que, se desrespeitadas deva incidir sobre os valores de recursos repassados a cada ente da federação.
Vida longa e próspera para as políticas educacionais
Tratamos aqui do tempo de vigência do Fundeb, assim como de alguns “detalhes” que podem não ser tão pequenos e talvez merecem um pouco mais de carinho antes de se fechar questão sobre um texto final da PEC.
1. Data de morte estipulada, de novo?
Queria saber se foi esquecimento, prioridade ou concordância a manutenção da vigência do Fundeb até o cabalístico ano de 2019. Talvez eu seja voto vencido, mas exerço o meu direito de espernear e, mais uma vez, expor meu ponto de vista: acho um absurdo uma política da envergadura de Fundefs e Fundebs serem tratados como provisórios. Considero uma irresponsabilidade política, que dificulta o planejamento público de longo prazo (acho que 14 anos em educação é, na melhor das hipóteses, médio prazo...). Assim, se algum(a) deputado(a) quiser apoiar a proposta de um Fundeb sem data de morte estabelecida, considero importante fazermos este debate com mais calma. Deixo claro que não considero que o Fundef ou o Fundeb devesse ser eterno, mas que perdessem o caráter de tapa-buraco, incerto, tampão. Isto não impede mudanças no decorrer do percurso, mas dá status de política de Estado (e não de governo) ao projeto implementado.
2. Vida mais longa ao Fundeb
No entanto, se por motivos de divergência ou viabilidade jurídica ou política vocês discordarem do que escrevi acima, faço algumas propostas dentro da lógica da provisoriedade.
Entendi que a idéia de chancelar 2019 é agregar 4 anos da transição entre Fundef e Fundeb aos 10 anos de vigência plena, começando a contagem em 2006. Desta forma, determinar 2019 como prazo final pode fazer com que o Fundeb vigore, em sua plenitude, menos de 10 anos, afinal, ninguém pode, hoje, garantir que ele seja implantado em 2006.
No entanto, se admitirmos que tudo correrá tranqüilamente e em janeiro de 2006 estará em vigor a nova política, temos outro problema: 2020 é ano eleitoral municipal. Esta data não parece ser uma boa ocasião para implantar novas políticas que causem impacto na educação (ainda mais quando estas são tocadas majoritariamente pelas cidades). Penso que talvez seja mais interessante prever a transição de uma política para outra justamente após as eleições municipais, quando um novo governo toma posse. Assim, proporia a vigência do Fundeb até o final de 2024, fazendo constar em lei, que as mudanças para vigorarem a partir de 2025 devam ser aprovadas até o final de 2023 (que, diga-se, também não é ano eleitoral). Justifico ainda a data de 2024 como sendo aquele que propicia sua execução durante quatro gestões municipais inteiras (pressupondo que ela entrará em vigor até janeiro de 2009...). Propiciaria ainda que uma geração inteira passasse pela educação básica (um recém nascido que entrasse numa creche em 2007, concluiria o ensino médio em 2024...) Poderíamos aproveitar a oportunidade para implantar avaliações de políticas de longo prazo.
3. Implementação progressiva
Considero um grave equívoco ser contrário à implantação progressiva do Fundeb, como alguns atores sociais vêm se posicionando. Na verdade, considero que devemos combater a cultura política na qual os governantes (todos, de direita, centro, esquerda – envergonhada ou não) se vêem no direito de mudar abruptamente o rumo das coisas. Acredito que o processo de mudança às vezes é tão ou mais importante que a mudança em si. Nossa paciência histórica precisa funcionar nessas horas, ou alguém de nós acredita que o Fundeb é “a” solução para os problemas da educação no Brasil (ou ao menos para o seu financiamento)? Considero um desrespeito e até mesmo irresponsabilidade para com a coisa pública e para com os seus gestores. O que dizem, a esse respeito, as passagens que tivemos frente aos diversos níveis de governo? Vários de nós já foram dirigentes municipais de educação; já esquecemos o que estes “pacotes” intempestivos representam? No mais, o argumento de que a progressividade seria uma forma do governo federal ganhar tempo, protelando a entrada em vigor de sua complementação plena, não justifica praticar um outro equívoco.
4. Ato do Presidente? Não, do Estado brasileiro
Considero que devemos tirar das mãos do Presidente da República e do Executivo Federal a definição dos valores mínimos per capita a serem destinados aos Fundos educacionais, afinal estes são parte interessada (em rebaixá-los). Nada de especial contra este governo ou contra o Lula, mas como mecanismo de segurança do povo contra todo e qualquer governo ou mandatário. Acho que, ou deve haver uma conta fixa, automática, que o executivo é obrigado a cumprir, ou devemos colocar a atribuição sob a responsabilidade de algum órgão colegiado. Neste sentido penso que o Conselho Nacional de Educação (CNE) seja o coletivo mais adequado; estou pensando em políticas de longo prazo, e considero mais do que urgente democratizar este órgão através de uma profunda reconfiguração.
5. Diferenciações no plural
Considero importante evitar utilizar as expressões como “o valor mínimo anual por aluno” ou “um valor por aluno”. O uso de palavras no plural, no meu entendimento, apontaria para a existência das “diferenciações” de valores entre etapas e modalidades.
6. Diferenciações desde o começo
Penso que um novo parágrafo deveria prever que as diferenciações dos custos das etapas e modalidades da educação básica vigorarão desde o primeiro ano da implantação do Fundeb. Isto dificultaria a demora e omissão ocorrida com o Fundef.
7. Diferenciações reajustadas com maior freqüência
O MEC está implantando o “Projeto Presença” e promete para o ano que vem o “Censo Escolar em Tempo Real”. Penso que estas novidades terão uma boa serventia para o Fundeb e, portanto, já deve ser prevista sua inclusão em lei. Fico em dúvida se devemos amarrar na constituição que as contas relativas aos valores mínimos devam ser atreladas à “matrícula total da educação básica presencial no ano anterior, (IV) e às informações “aferidas no censo escolar do ano anterior” (§1º). Isto não inviabilizaria ou atrapalharia que Estados e Municípios pudessem acordar rearranjos internos no início ou no decorrer do ano em vigor? Esta é, assim, ou uma proposta de alteração da redação ou de exclusão da menção ao ano anterior.
Enfim, este textinho feito às pressas tem a ambição de contribuir com os debates sobre a gestão e o financiamento da educação no Brasil, aproveitando a carona do Fundeb para almejar outros vôos.
Juca Gil – 06/11/2005
jucagil@uol.com.br (1ª versão)
[1] È sabido que a proposta oficial não contempla o conjunto dos militantes do partido, em especial, os ligados aos movimentos docentes, mas também membros do próprio MEC. No entanto, essa é a proposta apoiada pelo governo e pela direção partidária.
[2] O PL 2380/96 ingressou no Congresso dia 24/09 e foi aprovada finalmente no Senado em 12/12.